대상자의 필요에 맞게, 협력은 보다 긴밀하게” 선도사업 지자체의 변화가 지역사회 통합돌봄 이끈다!
- 「지역사회 통합돌봄 비전 공유대회」 개최 (12.12~13) -
‘지역사회 통합돌봄 비전 공유대회’를 개최하여 6개월간의 진전을 진단하고 추진사례를 상호 학습하여 지역의 정책역량 향상을 도모
선도사업 모니터링 중간 결과 공유, 토크콘서트* 개최 및 유공자 시상
* 박능후 보건복지부 장관, 원희룡 제주도지사, 김용익 건강보험공단 이사장 등 9명이 패널 토론
지역사회 통합돌봄 선도사업이 본격 시작된 9월 중순부터 두 달여간 9,559명 초기상담, 4,869명에게 욕구에 따른 서비스를 연계·제공
병원과 시설로부터 지역사회 복귀를 추진하는 과정의 사례가 다수 발굴
4,745일 동안 요양병원 입퇴원을 반복하던 어르신이 가정간호, 집수리와 요양서비스 등 지원으로 가정복귀를 이룬 사례
15년째 시설 생활 중인 20대 장애인의 자립을 지원한 사례
선도사업 8개 지역 158명에 대해 집단심층면접(FGI) 실시(11월)
“보건, 주거 쪽과 쌍방향으로 업무가 되고, 보통 복지부와 지자체가 하향식인데 이건 양방향으로 업무 흐름이 된다는 느낌이 있거든요”
“의료나 물리치료사, 간호사들과 협업이 잘되어야 실제 어르신들이 개선되는 효과가 있는 것인데 그 부분이 어렵고…”
< 지역사회 통합돌봄 선도사업 추진 사례 >
“이제 겨울마다 요양병원을 가지 않게 되어 참으로 좋다”
진천군에 사는 만 77세 남자 독거노인 A 어르신은 고혈압, 당뇨 등 만성질환, 경증치매가 있고 쓰레기를 모으는 저장강박증세가 심하였다. 난방이 전혀 안되며 붕괴위험이 높은 주택에 거주하여 어쩔 수 없이 4년여째 겨울철마다 계절적 입원을 반복하고 있었다. 지난 겨울에도 요양병원에 40여 일간 입원하였으며 2017년에는 주택 내 낙상사고로 뼈가 골절되었다. 이에 과거 몇 차례 지방자치단체에서 개입하였으나 돌봄자원이 부족하고 어르신이 교인이나 이웃이 아닌 낯선 사람에게는 배타적인 상황이고 마을 밖의 노인공동생활가정 입소를 거부하는 등 해결이 곤란한 상황이었다.
올해에도 겨울철이 다가와 어르신의 안전이 심히 우려되어 교회와 이웃이 요양병원 입원을 하시라고 권유하는 과정에서 이웃인 면(面) 지역사회보장협의체 위원이 면(面) 통합돌봄창구에 어르신의 문제해결을 요청하였다.
과거 사례를 참조하여 고난이도 사례로 분류 후 군(郡)에서 어르신이 신뢰하는 지역주민을 포함한 전문가 12명이 참여하는 지역케어회의를 개최하였다. 사례의뢰자, 지역 주민(교회 성도, 동네복지사, 지역봉사기관), 행정·주거·정신건강복지센터 담당자, 보건소 직원이 모여 역할을 논의하고 통합돌봄 제공계획을 수립하였다. 어르신이 마을 내 거주를 강력히 희망함에 따라 거점돌봄센터를 중심으로 통합적 지원서비스를 제공하기로 하고 이웃주민이 의사소통을 도왔다. 마을 교회부지에 새 집을 짓고 거점센터에서 의료서비스, 가사간병 서비스와 정신건강복지센터에서 약물관리 지원을 병행하고 있다. 최근에는 저장강박증세도 많이 완화되어 주거공간이 깨끗하게 유지되고 있다. 어르신은 더는 겨울에 집을 떠나지 않아도 되는 것이 가장 행복하다고 하신다.
보건복지부(장관 박능후)는 제주특별자치도(지사 원희룡), 국민건강보험공단(이사장 김용익)과 함께 12월 12일(목)과 13일(금) 양일간 제주특별자치도 서귀포시 해비치호텔앤리조트에서「지역사회 통합돌봄 비전 공유대회」를 개최한다고 밝혔다.
* (공동 주최) 보건복지부, 제주특별자치도 (주관) 국민건강보험공단,
12.12일 14시 행사 시작, 12.13일 13시 종료 [붙임1 참조]
** (지역사회 통합돌봄) 노인, 장애인 등이 평소 살던 곳에서 살아갈 수 있도록 주거·보건의료·요양·돌봄 등을 통합적으로 제공하는 혁신적 사회서비스 정책
보건복지부 박능후 장관, 원희룡 제주특별자치도 지사, 김용익 국민건강보험공단 이사장을 비롯하여 16개 선도사업 지방자치단체 공무원, 관련 전문가 등 약 300명이 행사에 참석한다.
이 행사는 ‘지역사회 통합돌봄 선도사업*(이하 ’선도사업‘)’ 실시 후 약 6개월 간의 추진 현황과 진전을 진단하고 현장의 경험과 추진 사례를 공유함으로써 지역사회의 정책 역량을 높이고 통합돌봄 비전을 확산하기 위해 기획되었다.
* (1차) 광주 서구, 김해시, 대구 남구, 부천시, 전주시, 제주시, 천안시, 화성시 (2차) 남양주시, 부산 북구, 부산 부산진구, 서귀포시, 순천시, 안산시, 진천군, 청양군
첫날인 12일(목)에는 선도사업 지방자치단체(이하 ‘지자체’)와 국민건강보험공단 지사(지역연계협력팀)에서 선도사업 추진 사례 9건과 현장에서 발굴한 제도개선 제안 과제* 9건을 발표·공유한다. [붙임3 사례 참조]
* (예시) 영구임대주택 대상자 확대와 집수리 후 원상복구 요건 완화 필요성, 장기요양보험의 방문보건서비스(방문간호, 방문재활) 활성화 필요성 등이 제안됨
이어서 국민건강보험공단 정책연구원 소속 정현진 실장이 선도사업 운영 현황을 모니터링한 결과를 발표하고, 빅데이터를 활용한 건강관리모형 실증사업의 의의와 과제에 대해 분당서울대학교병원 이혜진 교수가 발표하고 내년도 추진방향을 모색한다.
선도사업 주요 추진현황 분석 결과
초고령사회를 맞아 지역의 실정에 맞는 다양한 통합돌봄의 모델을 발굴·검증하려는 목적으로 16개 지자체에서 2년간 ‘지역사회 통합돌봄 선도사업’을 실시 중이다.
이번 행사를 계기로 보건복지부가 전반적 추진상황을 확인하고 연구자들이 지역의 세부 사업과 업무 방식에 대하여 참여자 심층 면접 조사 등을 통해 중간 점검하였으며, 그 구체적인 내용은 다음과 같다.
- 지자체의 선도사업 추진기반, 서비스 연계와 프로그램 운영 현황 분석 (복지부)
- 데이터를 활용하여 선도사업 대상자를 찾고 건강 등을 지원하는 통합돌봄 모형에 대한 중간 분석 결과 (분당서울대학교 병원 이혜진 교수)
- 선도사업 운영에 대한 질적 연구를 통한 중간 모니터링 결과 (국민건강보험공단 정책연구원 정현진 실장)
1. 선도사업 추진기반 구축
(경과) 1차 선도사업 참여 지자체는 6월부터 3개월간 추진체계를 준비하여 9월 중순부터 본격적으로 사업을 추진 중이며,
2차 참여 지자체는 추가경정예산 확정 후 10월부터 대상자 발굴에 돌입하였다.
(추진체계) 16개 모든 선도사업 지자체에서 전담부서(15개 시군구 본청, 화성시 보건소)를 설치하고 인력을 배치하였다(평균 인력 3.7명).
지자체 당 평균 23개(총 368개소)의 통합돌봄창구를 설치하여 대상자에 대한 통합돌봄서비스 정보제공, 상담, 욕구사정을 담당하고 있다.
읍면동 주민센터, 보건소, 복지관 등에 통합돌봄창구 설치·운영 중
* (인력구성) 복지직 61%, 보건·간호직 19%, 사례관리사 13%, 행정직 7%
특히, 전주시(8월), 김해시(10월) 등 일부 지자체는 자체적으로 통합돌봄 조례를 제정하여 사업 추진기반을 확보하였다.
(민·관 협력) 지자체별로 주거, 보건, 복지 등 다양한 민간기관과 협약을 체결하여 자원을 확충하고 상담단(컨설팅단)을 운영 중이다.
16개 지자체에서 총 508개 민간기관과 협약 체결 (지자체별 평균 32개)
(교육 실시) 통합돌봄 필요성과 추진 방향에 대해 지자체 별로 담당 공무원, 서비스 제공자를 대상으로 교육과 홍보를 실시하였다.
* 16개 지자체가 총 556회 교육과정 운영, 15,590명이 참여(지자체당 35회)
2. 대상자 발굴과 서비스 연계
(* 11.22일 기준, 지자체 행정보고)
< 그림 붙임 참조 >
(대상자 발굴) 9월부터 약 2개월 간 16개 지자체에서 총 9,559명을 발굴하여(1차 지자체 7,096명, 2차 지자체 2,463명) 초기 상담을 하였다.
이 중 노인은 5,635명, 장애인은 3,867명*, 정신질환자는 57명이다.
* 대구 남구는 올해 중 중증 장애인 전부(3,382명)에 대하여 전수조사 추진 중
발굴 경로는 지자체 발굴 7,899명(83%), 공단 빅데이터* 843명(9%), 대상자 직접 신청 444명(5%), 병원 연계 88명(1.0%)로 나타났다.
* 8월부터 건보공단 빅데이터(건강보험+장기요양보험+건강검진 자료)를 활용한 대상자 발굴 지원(집중형 건강관리 모형 실증사업)
< 그림 붙임 참조 >
(지원계획 수립·서비스 연계) 초기상담 후 통합돌봄이 필요하다고 판단된 4,869명(50.9%)에게 욕구사정(needs assessment)을 실시하고 이를 토대로 통합돌봄계획을 수립하여 서비스를 연계·제공하였다.
(성별·연령) 노인 중 여성이 약 69%, 연령대는 80세 이상(32%) > 70~75세(27%) > 75세~79세(23%) 순이었으며, 장애인은 70세 이상이 39%로 가장 많았으며, 여성의 비율은 48%로 나타났다.
(가구 특성) 독거 51.5%, 자녀 등과 함께 거주 24.1%, 노인 부부 가구 17.5%, 기타 6.9%로 초기 대상이 독거노인에 집중되는 경향이 나타났다.
(지역케어회의*) 대상자의 사례관리와 서비스 연계가 읍면동 또는 시군구 지역케어회의를 통해 논의된 경우는 3,174명이며 복합적 욕구 등으로 인해 2회 이상 논의된 대상자는 1,169명이었다.
* 지역사회에서 사례와 사람을 중심으로 민관이 협력하여 서비스를 연계, 통합 제공하기 위한 회의기구로 지자체가 지역 여건에 맞춰 자율적으로 운영
한편, 16개 지자체에서 복지(539개), 보건의료(195개), 주거(91개) 분야 총 932개(지역별 평균 58개)의 다양한 민·관기관이 회의에 참여하였고 평균 131회의 회의를 진행하였다.
(연계·제공 서비스) 욕구와 필요에 따라 연계된 서비스 분야는 ①일상생활 지원 4,384(40.7%), ②건강·의료 2,762건(25.7%), ③주거 1,996건(18.5%), ④돌봄·요양 816건(7.6%) 순으로 인당 평균 2.1개의 프로그램과 2.7건의 자원이 연계되었다.
< 그림 붙임 참조 >
노인은 일상생활 지원(45.6%), 장애인과 정신질환자는 주거(26.7%)와 건강·의료자원(26.9%)에 대한 욕구가 가장 많이 표출되었다.
3. 선도사업 프로그램 운영
지자체별 평균 23개의 연계 또는 직접 제공 프로그램을 운영하며, 분야별로는 보건의료 10개*, 복지 5.6개, 주거 3.8개, 돌봄 1.6개 순이다.
* 건강보험과 의료급여를 재원으로 하는 다양한 시범사업을 포함 (예: 요양병원 입원환자 퇴원지원, 재가의료급여 시범사업, 일차의료 만성질환관리 시범사업 등)
(의료) 왕진, 복약지도 등 방문형 보건의료 프로그램은 14개 지자체에서 평균 3개 직역군이 참여하여 39개 프로그램을 운영 중이다.
특히, 광주서구, 천안시, 김해시에서는 의사, 한의사, 약사, 간호사, 물리치료사 등 모든 보건의료 직역군이 선도사업에 참여하고 있다.
(주거 지원) 주거환경 개선이 필요한 1,650 가구에 대해 올해 중 집수리를 실시할 예정이다.
다수 지자체에서 기존의 공공임대주택을 활용하거나 신축을 하여 무주택 퇴원자(퇴소자) 등을 대상으로 ‘케어안심주택’ 공급을 추진 중이다.
* (추진 사례) △부산진구 공유주택 25호 신축 (20억원, 행안부 균형발전특별회계예산), △전주 LH 협조로 평화동 영구임대아파트에 50호의 케어안심주택 확보
(돌봄·일상생활 지원) 각 지자체가 지역 특성을 고려하여 기존 제도에서 적절한 지원이 어려운 이동, 식사, 안심서비스 등의 프로그램을 구성하여 제공 중이다.
‘돌봄 택시’를 활용한 의료기관 등으로의 이동 지원(8개 지자체), 맞춤형 식사 지원(13개 지자체), 인공지능 스피커, 사물인터넷 등 첨단 돌봄기술을 활용한 안심 확인서비스(7개 지자체)를 준비하여 제공하고 있다.
4. 빅데이터를 활용한 선도사업 대상자 발굴·건강관리모형
선도사업 참여 지자체에서는 국민건강보험공단의 빅데이터를 활용하여 건강 위험군을 발굴하고 건강 등 통합적인 돌봄관리를 하는 ‘건강관리모형 실증사업’을 9월부터 추진하고 있다.
* 집중형 건강관리 모형 개발 협의체 위원(분당서울대학교 이혜진 교수) 분석
* 공단에서 건강보험(의료이용 내용 등), 건강검진결과 및 장기요양자료를 종합적으로 활용하여 대상자 발굴 후 동의를 얻은 대상자 명단을 지자체에 제공
이는 통합돌봄 선도사업에서 현행 보건의료체계에서 적절한 서비스를 충분하게 이용하지 못한 사람*을 찾고 지역 특성에 맞게 선제적으로 적절한 건강, 요양, 돌봄 서비스를 제공하는 모형이다.
* (예시) ▵ 최근 입원이력이 없는 3개 이상의 만성질환 보유자, ▵ 요양병원 입원과 시설 입소, 재가 생활을 반복하는 사람 등
9월부터 대상자 동의 과정을 거쳐 11월 말까지 2개월 동안 5개 지자체(광주 서구, 김해시, 대구 남구, 부천시, 천안시)에서 540명이 사업 참여에 동의하여, 이 중 235명*에게 평균 2.1개 서비스를 연계하였다.
* 추후 서비스 필요, 욕구와 자원의 불일치, 설명 부족 등 사유로 미연계된 경우 제외
70대 노인이 주요 대상자이며, 의료와 일상생활 지원이 주로 제공되었다.
사업 수행 기간이 2개월에 불과하여 분석의 한계는 존재하나, 현재까지 다음과 같은 시사점이 도출되었다.
빅데이터를 활용함으로써 대상자를 일일이 찾는 과정의 행정력을 절감하고 지역사회가 서비스 연계와 제공에 더욱 집중할 수 있도록 하는 기반을 조성하였다.
의료·돌봄의 문제를 명확한 데이터로 과학적으로 확인하고 필요한 서비스를 제공한다는 점에서 발굴과 평가 과정의 간소화가 가능하다.
또한, 소득이 아닌 건강 상태와 돌봄 필요도 관점에서 대상자를 발굴하여 지역 내 보편적 복지로의 접근 필요성을 환기하였다.
대상자를 건강, 복지, 돌봄 등의 복잡한 문제를 동시에 지닌 주체로 바라보고 이에 대해 종합적으로 접근해야 할 필요성을 인식하게 된 점이 단기간에 이루어낸 의미 있는 변화로 평가된다.
다만, 아직 사업 초기로 대상자 수가 많지 않고 효과성 분석을 위해서는 보다 장기적인 평가가 필요하다는 점이 제시되었으며,
대상자 동의를 구하고 정보제공 절차를 원활히 하기 위한 제도적 근거 마련과 사업에 대한 교육과 인식개선이 필요한 것으로 평가되었다.
또한, 건강과 돌봄 영역의 복합적 욕구 사정이 어렵고 개별 사업마다 중복적인 욕구 사정이 이루어지는 문제 등이 확인되었다.
간호직과 사회복지직이 합동으로 초기 사정을 하는 등 통합적인 접근을 위한 절차 마련이 필요한 것으로 제시되었다.
* ”행정직이나 사회복지직 단독으로 면담하고, 보건소에 다시 의뢰하려니 너무 늘어져요... vs. 간호직과 사회복지직이 함께 나가니 업무가 훨씬 빨라졌어요”
보건복지부는 협력적 업무구조와 인식 개선이 필요하다는 위 분석결과를 반영하여 내년에는 통합욕구사정 도구와 서비스 지침(가이드라인)을 시범적용하고 담당자 교육도 강화해 나갈 계획이다.
5. 선도사업 운영과정과 효과에 대한 연구진의 점검(모니터링) 내용
한편, 보건복지부는 올해 4월부터 4개년(’19~’22)에 걸쳐 선도사업 운영과정을 점검(모니터링)하고 통합돌봄 정책의 효과성과 주요 작용 요인을 분석하는 연구를 실시하고 있다.
국민건강보험공단 정책연구원이 공모를 통해 선정되어 지자체별 연구기관과 협업 하에 공통연구와 지역 단위 분석을 실시 중이다.
사업 초기에는 ▵욕구 중심의 서비스 구성과 협업관계 구축 여부 등 업무방식의 변화 여부를 중점적으로 살피고, 이후 ▵대상자의 독립적 삶의 질 향상, ▵조기 대응을 통한 중증상태로의 이전 예방, ▵지역공동체 형성 등의 효과를 본격적으로 분석할 예정이다.
< 그림 붙임 참조 >
* ’20년 6월(시행 1년) 1차 결과와 ’20~’21년말에 연도별 결과를 발표 예정, 국민건강보험공단 빅데이터를 연계하여 대상자 자료를 장기 코호트로 구축
선도사업으로 인한 지역의 변화와 개선사항을 심층 분석하기 위하여 담당 공무원, 민관 전문가 등을 대상으로 집단 심층면접(Focus Group Interview)을 실시하였다.
* 지자체의 추천을 받아 선도사업 8개 지역 총 158명에 대해 실시(’18.11월)
그 결과, 단기간의 변화를 분석하였다는 한계는 있으나 사업 인식, 업무 방식, 서비스 연계 등에 관한 의미 있는 의견들이 포착되었다.
(사업인식) 사업 참여자 등을 중심으로 긍정적 인식이 확산되고 있으나, 시군구 본청·돌봄창구·제공자 그룹 사이에 간극이 존재하는 것으로 분석되었다.
* (서비스 제공자) “대상자가 필요하다고 말한 서비스를 제공할 수 있으니 제공하는 입장에서도 좋아...”
(업무방식) 하향식 업무방식 → 쌍방향, 상향식 업무추진이 시도되며, 개별적 접근 → 보건과 복지 분야의 통합적 접근(team approach)으로의 변화와 함께 주체 간 역할을 명확히 할 필요성도 제시되었다.
* (지자체 담당자) “이 업무를 하면서 처음으로 보건 분야 담당자와 일을 해보는 거고 도시재생, 주거 담당자와도 쌍방향으로 업무를 하는 거잖아요… 일반적인 관계와 달리 양방향으로 업무 흐름이 된다는 느낌이 있거든요”
(서비스 연계) 지역케어회의 운영 등으로 통합적 사례관리를 위한 논의구조는 형성되었으나, 보건의료 직역 등 다양한 구성원이 참여하지 못하는 경우 실제 문제 해결에 한계가 있었다.
보건소와의 연계는 활성화 단계이나 보건의료 관련 직역의 참여 부족으로 실제 보건의료서비스와의 연계와 협력이 어려운 점 등이 제시되었다.
* “의료나 물리치료사, 작업치료사, 간호사 인력이 세팅이 잘 되어야 실제 어르신들이 개선되는 효과가 있는 것인데 그 부분이 어렵고…”
(대상자 측면) 지역주민과 장애인들이 느끼는 지자체에 대한 문턱이 낮아지고 가족의 만족도가 향상되었다.
* “장애인 분들이 관(官)이나 그런 분들을 높게 생각했다면 이번 (사업을) 계기로 낮아진 것이 있고요”
이를 종합하여 선도사업에 대한 인식을 개선하며 저변을 넓혀나갈 필요성, 지역의 사업을 지속 점검하면서 계획을 재조정해 나가는 주체의 역할, 단편적인 서비스 제공 중심이 아닌 목표 중심의 사례관리 방식으로 전환이 필요하다는 점 등이 제시되었다.
첫날의 지자체와 연구기관의 발표에 이어서, 이튿날인 13일(금)에는 ‘지역사회 통합돌봄, 비전을 말하다’라는 주제로 지역의 경험과 변화에 대해 자유롭게 토의하는 이야기공연(토크콘서트)을 개최한다.
* (패널: 9명) 박능후 보건복지부 장관, 원희룡 제주도지사, 김용익 국민건강보험공단 이사장, 홍선미 한신대 교수, 이창곤 한겨레연구원장, 서은숙 부산 부산진구청장, 서대석 광주 서구청장, 장덕천 부천시장, 서철모 화성시장
보건복지부 박능후 장관은 “대상자를 중심에 두고 적극적인 민·관 협력이 이루어질 때 공급자 관점의 돌봄을 탈피할 수 있음을 강조”하였다.
이후 그간 지역사회 통합돌봄 계획 수립과 선도사업의 본격적인 추진을 위해 노력한 14명(담당 공무원 5명, 지역 전문가 4명, 유관기관 전문가 등 5명)과 16개 지자체에 보건복지부 장관 표창을 수여한다.
보건복지부는 이번 행사를 계기로 짧은 사업기간에도 유의미한 연구결과와 현장 의견이 제시되었으므로 이를 반영하여 내년에는 다양한 경로로 더 많은 사람들이 통합돌봄 대상이 될 수 있도록 노력할 계획이다.
특히, 고위험군(예: 75세 도래자)에 대한 예방적 방문서비스로 선제적 지원, 통합적인 욕구 사정도구 적용, 전문인력 양성 등을 추진한다.
토크콘서트 행사에 참석한 보건복지부 박능후 장관은 이날 “통합돌봄 선도사업을 기획하는 과정에서 지역사회가 스스로 통합돌봄을 이끄는 주체임을 인식하고 협력을 추구하게 되었다는 점에서 의미가 크다”고 참석자들을 격려하였다.
또한 “지역 주민과 전문가, 담당 공무원이 지역주민의 삶의 질을 높이고 포용적 복지를 실현하는 핵심 주체이므로 긍지와 자부심을 가져줄 것을 당부한다”고 전했다.
아울러 “내년에는 선도사업을 내실화하는 한편 법적·제도적 기반 마련이 필요하다는 현장의 건의사항을 수렴하여 ‘(가칭) 지역사회 통합돌봄 기본법’ 마련을 적극적으로 추진하겠다”고 밝혔다.
[출처] http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jspPAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0403&page=2&CONT_SEQ=351851
