김형용ㅣ동국대학교 사회복지학과 교수

사회권은 오늘의 시대정신이 될 수 없는가?

이재명 정부의 출범과 함께, 향후 5년간의 국정 운영 방향을 제시하는 청사진인 ‘123대 국정과제’가 발표되었다. 이 과제들은 ‘국민이 주인인 나라, 함께 행복한 대한민국’이라는 국가 비전 아래, 헌법 개정부터 권력기관 개혁, 인공지능(AI) 강국 도약, 혁신 경제 구축, 기본사회 확충에 이르기까지 국정의 포괄적인 계획을 담고 있다. 훼손된 민주주의를 복원하면서 동시에 국내·외 새로운 질서 속 우리 경제의 생존전략을 찾아야 한다는 새 정부의 절박감이 이해된다. 그러나 국정과제의 화려한 수사 뒤에 가려진 ‘사회권’의 상실에 대한 우려와 실망감은 어쩔 수 없는 듯하다.

새 정부의 정책형성 과정에서 각계각층이 요구하는 사항을 경청하고 이를 반영하다 보면 정작 핵심이 모호해지고 변죽만 울리기 쉽다. 그래서 정부는 동시대 사람들이 경험하는 보편적인 문제를 찾아서 고유한 방법으로 사회 변화를 이끌고자 하는 자신만의 시대정신을 제시한다. 이재명 정부의 123대 국정과제가 제시한 역사적 소명은 ‘먹사니즘과 잘사니즘의 물질적·정신적 행복’이다. 그리고 이를 산업화와 민주화 시대정신 다음에 위치시키면서 ‘국민행복’으로 지칭하였다. 산업화와 민주화를 각기 1970년대와 1980년대의 정신이라고 간주하는 데에는 이견이 없을 듯하지만, 2025년의 시대정신이 ‘국민행복’이라면 선뜻 이해될 수 있을까? 이러한 의문이 드는 이유는 산업화나 민주화 시대, 심지어 그 이전 시대도 국가의 지향은 국민행복과 크게 다르지 않았을 것이기도 하고, 산업화와 민주화 이후에도 우리는 쉽게 생략하기 어려운 시대정신이 있었기 때문이기도 하다. 참여, 창조, 포용과 같은 거대한 비전도 있었으며 무엇보다 보수와 개혁을 가리지 않고 선언하였던 복지국가도 있다. 더 나아가 오늘날 우리는 기술독재, 생태위기, 인구소멸 등 심각한 실존적 문제를 모두 직시하고 있다. 그런데 먹사니즘과 잘사니즘의 국민행복이 오늘날 모두가 몰두해 해법을 찾아야 하는 시대정신인가? 굳이 변명을 하자면, 이재명 정부 국정의 3대 원칙 중 하나인 ‘실용과 성과’가 의미하듯이 레토릭은 중요치 않을 수 있다. ‘이재명 대통령은 평소 국민 삶의 실질적 변화를 만드는 증명의 정치를 역설’한다고 국정과제에서는 세심히도 설명하고 있다.

새 정부가 처한 상황, 대통령이 지닌 행정가로서의 탁월성, 그리고 이에 뒤따르는 실용주의라는 철학을 고려해도 이번 국정과제에서 다루어진 미래 사회공동체의 청사진은 기대에 미치지 못한다. 사회권, 그중에서도 돌봄이 특히 그렇다. 초개인화, 혐오사회, 생존주의, 위험회피 등 사회구성원의 부양을 둘러싼 개인의 선택은 각자도생을 향해 가고 있는데, 사회적 돌봄이라는 공공성 강화나 돌볼 권리의 분담에 대한 미래는 보이지 않고, 여전히 민간의 기술혁신을 통해서 돌봄 시장을 육성하려는 모양새다. 이는 사회권에 대한 ‘정부의 책임을 회피하려는’ 의도적인 전략일 수도 있고, 기술관료적 전문성에 따른 정책 집행의 관료적 타성이 그만큼 강하기 때문일 수도 있다.

이재명 정부의 돌봄 = 윤석열 정부 사회보장 산업화의 AI 버전

이재명 정부 123대 국정과제에서 돌봄과 관련한 명시적 과제는 두 가지다. 네 번째 국정목표인 ‘기본이 튼튼한 사회’에 포함된 지역사회 통합돌봄과 일차의료 중심의 건강·돌봄이다.¹ 후자는 의료보건 영역이므로 사회복지 분야는 지역사회 통합돌봄 하나다. 그런데 123대 국정과제에는 돌봄이라는 용어가 훨씬 더 자주 등장한다. 국정과제 전반에 걸쳐 강조된 AI 성장의 주요 영역 중 하나가 돌봄이기 때문이다. 국정과제 32번은 의료AI·제약·바이오헬스 강국을 실현하기 위해 복지·돌봄 R&D를 강화하고, 국정과제 33번은 서비스업의 내수·수출 활성화를 위해서 고부가가치 서비스업으로 돌봄을 육성하며, 국정과제 77번은 AI를 활용하여 복지·돌봄 기술을 개발하고, 국정과제 91번은 부족한 돌봄인력과 서비스 질 문제를 해결하기 위해 AI·IoT 스마트돌봄서비스와 돌봄로봇을 추진한다는 내용이다. 사회서비스 산업화를 강력히 추진했던 윤석열 정부의 국정과제에서 AI라는 방법론만 보강된 모양새다. 지난 윤석열 정부가 사회보장에 대한 국가의 책무를 전혀 인식하지 못해 사회정책 분야 최악이라는 평가를 받는 정부였음에도 불구하고, 내란을 극복하고 사회대개혁을 내세운 정부의 국정과제가 그렇다. 윤석열 정부의 국정 이행과제였던 AI 스마트 돌봄서비스, 생활편의를 돕는 돌봄·의료 로봇의 기술력 제고, 장애인·고령자를 지원하는 돌봄 로봇, 고령친화산업과 연계한 복지기술 R&D 확대 및 강화, AI·IoT 기반 어르신 건강관리 사업 등이 이번 이재명 정부가 바라보는 돌봄의 국정과제인 것이다. 반면 국민들의 돌봄에 대한 권리성을 높이고 재정을 마련하는 사회보장제도에 대한 국정과제는 매우 부실하다. 유일한 국정과제인 지역사회 통합돌봄 또한 2026년 3월 시행을 앞둔 돌봄통합지원법에 대한 보건복지부 사업계획이 반영되었을 뿐이고, 그밖에 노인, 농촌, 장애인, 아동을 대상으로 한 국정과제 주요 내용에 돌봄이라는 용어가 포함되어 있지만, 이 과제들은 돌봄권 강화를 위한 사업이라기보다는 각 부처 사업의 안내 수준에 불과하다.

국정과제 78번 지역사회 통합돌봄, 이번에는 다를까?

문재인 정부 이후 세 번에 걸쳐 국정과제에 포함된 지역사회 통합돌봄은 노인과 장애인 등 돌봄이 필요한 이들이 시설에 입소하지 않고 살던 곳에서 계속 거주할 수 있도록 돌봄의 통합체계를 구축하는 과제다. 이에 ‘지속 가능한 지역사회 통합 돌봄체계 구축’이라는 대통령 공약이 국정과제 78번 ‘지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄’이라는 이름을 얻었다. 다만 이재명 정부의 국정과제는 앞선 정부들과 추진 내용에서 큰 차이를 보인다. 윤석열 정부 국정과제는 지역사회 통합돌봄의 대상이 노인이었으며 사업도 국가보조사업의 하나인 노인맞춤돌봄에 한정되었다면, 이재명 정부 국정과제는 대상자를 돌봄이 필요한 다양한 집단으로 확대하였고, 서비스 또한 장기요양뿐 아니라 재가의료와 일상돌봄 그리고 지원주택까지 확대하였으며, 서비스기관 확충을 위한 전략도 구체적이라는 점에서 긍정적이다.

그러나 이러한 변화를 새 정부에 따른 차이로 볼 수 있을까? 윤석열 정부는 문재인 정부 시절 ‘지역사회 통합돌봄 선도사업’²을 ‘노인 의료·돌봄 통합지원 시범사업’으로 변경하면서 사업 규모와 대상을 대폭 축소하여서 한 해 국비 42~71억 원 규모로 12개 지자체에 지원했을 뿐이므로, 이번에 전국적으로 확대 적용되는 지역사회 통합돌봄은 그 자체로 큰 변화이다. 그러나 이는 2024년 3월에 제정된 ‘의료·요양 등 지역 돌봄의 통합지원에 관한 법률(돌봄통합지원법)’의 시행에 따른 반영일 뿐이다. 이미 통합돌봄의 확대는 정부의 성격을 떠나 사회적으로 합의된 바이다. 사회적 입원을 최소화하고 의료와 요양, 돌봄, 주거 등 다양한 서비스를 개인의 욕구에 맞춰 통합적으로 연계하고 제공한다는 통합돌봄은 수년에 걸쳐서 여야에서 총 7건의 법안이 발의될 만큼 초당적인 공감대가 있었고, 발의된 7건의 안을 통합 및 조정한 대안 법안이 돌봄통합지원법이다. 이 법이 마련되는 과정에서 지원대상의 범위가 협소해지고 재원 확보 방안 특히 ‘돌봄보장기금’이 빠지는 등 법의 실효성이 약화되었음에도 불구하고, 법률의 제정은 지역사회 통합돌봄의 실현 가능성을 높였다. 따라서 이제 요구되는 것은 돌봄권 강화를 이행할 수 있도록 하는 통합돌봄에 대한 확실한 투자다.

그런데 시작부터 불안하다. 보건복지부는 2026년 전국적 시행에도 불구하고 777억 원을 편성하였을 뿐이다. 이 예산의 대부분은 ‘취약지역 의료서비스 등 확충’ 720억 원(취약지역 의료서비스 등 확충 528억 원 + 지자체 공무원 인건비 지원 191억 원) 이다. 대상 지역도 전국이 아니라 재정자립도 하위 80%에 해당하는 183개 지자체에 4~10억 원으로 편성하였다. 이 또한 국고지원은 서울 30%와 지방 50%뿐이다. 즉, 전국의 20%에 해당하는 지자체는 통합돌봄을 위한 재정을 전액 자체 예산으로 충당해야 하고, 초고령화·의료취약지역 57개 지자체는 국비로 서울 3억 원과 지방 5억 원, 의료취약지역 또는 초고령지역 94개 지자체는 서울 2.4억 원과 지방 4억 원, 그 외 32개 지자체는 서울 1.2억 원, 지방 2억 원을 지원받을 뿐이다. 지자체는 이 정도의 예산으로 장애인, 장기요양 재가급여자, 등급외자, 의료기관 퇴원환자, 노인맞춤형돌봄서비스 중점군까지 대상자를 확대하고 의료, 주거, 일상생활지원까지 통합하여 서비스를 제공해야 한다. 더 나아가 대상자별 통합지원계획을 세우고 서비스를 연결해야 하는 지자체 공무원 인건비 예산은 9급 1호봉 인건비를 반영한 2,400명뿐이다. 전국 3,551개 읍면동이 있으니 통합돌봄을 위한 인력은 읍면동에 한 명도 배치할 수 없는 수준이다.

결국 이재명 정부 국정과제로 시행하는 지역사회 통합돌봄은 각 지자체가 자체적으로 알아서 꾸려나가야 할 사무가 되었다. 이를 분권 측면에서 옳다고 볼 수도 있지만, 오늘날 지자체는 책임만 부여받을 뿐 사무, 재정, 행정의 재량 권한이 없는 상태에서 그동안 신설된 국가보조사업의 수행과 재정 부담에 허덕이고 있다. 따라서 지자체가 통합돌봄의 실질적인 기획자이자 조정자로서의 역할을 성공적으로 수행할 수 있을지 우려된다. 적어도 국정과제라면 지자체의 돌봄통합이 가능할 수 있도록 대폭적인 지방재정 확충, 사무집행 재량 부여, 국고보조사업의 지방이양 등 분권에 대한 제도 개선을 제시했어야 한다. 현행과 같이 통합돌봄이 또 하나의 국고보조사업으로 존재하는 한 지자체는 기관위임사무의 수행자일 뿐이다. 보조사업자로서 의무를 수행할 뿐 재량적인 정책운영이 불가능하다.

거론되지 않는 돌봄의 주요 사회보장사업

사회보장사업 중에서 돌봄은 매우 큰 비중을 차지한다. 국가와 지방자치단체의 돌봄 사업은 셀 수 없이 다양하여 파악하기조차 힘들지만, 예산의 규모 관점에서 보자면 노인·아동·장애인을 대상으로 하는 3대 제도가 절대 비중을 차지한다.³ 노인돌봄의 대표 사회보장사업은 노인장기요양, 아동은 영유아보육, 그리고 장애인의 경우 장애인활동지원이 대표적 사업이다. 예컨대, 2024년 기준 노인장기요양보험의 건강보험공단 부담금은 14.7조 원 그리고 국가의 보조금이 2.2조 원이 넘는다.

그런데 국정과제에는 이들 주요 돌봄 제도에 대한 언급이 없다. 예컨대 장기요양보험제도가 차지하는 비중과 중요도 뿐 아니라 시급한 제도개선 과제들이 산적해 있음을 볼 때, 아무런 언급이 없다는 것 자체가 놀랍다. 한 해 16조 원이 넘게 투입되는 노인장기요양제도는 이번 국정과제에서 통합돌봄 과제에 두 번 언급되었을 뿐인데, 통합돌봄 대상자 확대에서 장기요양 재가급여자를 포함하고 서비스 확대에서 재가서비스 월 이용한도액 상향과 단기보호 활성화 그리고 방문재활과 방문영양 등 신규서비스를 도입한다는 것이다. 사실상 노인 돌봄의 몸통인 장기요양제도가 전달체계 과제인 통합돌봄이라는 꼬리에 의해 제도개선이 다루어졌다. 그러나 모두가 주지하는 바와 같이, 현재 노인돌봄의 과제는 장기요양 보장률을 최소 OECD 수준만큼 높이는 것이다. 2023년 기준 장기요양 수급률을 보면, OECD 국가평균은 재가 11.2%, 시설 3.5%인데, 한국은 재가 9.0%, 시설 2.7%에 불과하다.⁴ 장기요양의 보장성 강화에 따라 반드시 병행되어야 하는 재정 책임도 중요하다. 보험료율 인상과 함께 국고지원금 확대 그리고 지방자치단체의 부담도 합리적이어야 한다. 현재도 노인장기요양보험에서 국가 책임은 역행하고 있다. 사회보험임에도 불구하고, 지방자치단체가 의료급여 대상자의 장기요양비용을 전액 부담하고 있는데, 이 규모가 2023년 기준 2.6조 원에 달하고 있어 보험료 수입의 20%로 규정된 국고지원금보다 더 많은 수준이다.

국정과제에서 장애인 돌봄 분야도 핵심 사업은 논외이다. 국정과제 79번 ‘장애인 삶의 질 향상과 기본적 권리 보장’의 주요 내용 중 사회보장사업은 발달장애인 돌봄 국가책임제 및 장애인연금 대상자 확대이다. 정작 장애인돌봄의 대표적 제도인 장애인활동지원은 국정과제에서 다루어지지 않았다. 발달장애인 주간활동서비스 대상은 1.2만 명에서 3만 명으로 확대하고 장애인연금 지급대상은 종전 1급, 2급, 3급 중복장애에 3급 단일 장애까지 확대한다는 내용이다. 2026년 예산으로는 각기 780억 원과 224억 원 증액이지만, 장애인 돌봄 국가책임제라는 공약에 대한 기대에는 못 미친다. 장애인활동지원의 낮은 이용자 비율, 활동지원 미연계, 협소한 서비스, 종사자 처우 문제 등 지속적으로 제기되어 온 제도개선에 대한 해결 과제는 없고, 장애인 건강권, 주거편의, 이동권은 윤석열 정부의 국정과제와 대동소이한 내용으로 채워졌다.

아동돌봄의 경우는 아동수당 단계적 확대가 핵심적 과제로 등장하였다. 국정과제 87번 ‘아이 키우기 좋은 출산·육아 환경 조성’에서 아동수당은 현재 8세 미만 지급에서 매년 1세씩 점진적 확대하여 13세 미만까지 확대한다. 그러나 아동양육에 있어 보편적 돌봄자 모델을 어떻게 정착시킬 것인지에 대한 방향은 없다. 국정과제 88번 ‘아동·청소년의 건강한 성장 및 다양한 가족 지원’은 여가부 사업으로 아이돌봄지원 확대를, 국정과제 95번 ‘일, 가정, 삶이 공존하는 행복한 일터’에서는 자동육아휴직제도 도입과 소상공인 자영업자 육아수당 신설이 포함되어 있고, 국정과제 101번 ‘교육격차 해소를 위한 공교육 강화’에서 방과후·돌봄체계 구축과 정부책임형 유보통합 추진이 있기는 하다. 그러나 이 과제들은 현행 사업의 이행 수준이며, 여전히 교사 자격 통합 등 유보통합의 핵심 쟁점에 대한 방안은 다루고 있지 않다.

새 정부의 국정과제, 집권 5년이 아닌 돌봄국가의 비전이어야

오늘날 미국과 중국을 보면 신자유주의 시장경제는 시효가 끝난 듯하다. 경제는 국가가 총력전을 수행하는 전쟁터가 되었고, 자본과 인력 그리고 기술도 모두 국가가 주도하는 패권에 따라 이동하고 있다. 이러한 시대적 변화 속에서 이재명 정부가 제시하는 AI 중심 성장 전략은 대한민국의 미래를 위한 불가피한 선택처럼 보인다. 그러나 AI 기술주도 성장이 먹사니즘과 잘사니즘의 국민행복으로 이끌 것이라는 믿음은 위험한 허상이다. 기술 발전의 방향과 그 혜택의 분배는 항상 권력에 의해 결정됐다. 따라서 국정과제의 방향은 ‘테크노 봉건주의’가 아니라 그동안 복지국가가 구축한 ‘사회권 국가’에 있어야 한다. 사회권 투자 없이 이루어지는 성장 전략은 대다수의 일하는 시민들에게 실존적 위협을 가한다. 성장이 사회적 약자를 소외시키고 노동의 가치를 절하하며, 일자리 소멸을 넘어 노동 조건의 전반적인 악화를 불러오는 현재는 더욱 그렇다. AI 성장에 따르는 사회적 비용을 공동체 전체가 부담할 가능성도 높다. 국정과제가 다루는 시간은 새 정부의 5년이 아니다. 진정한 먹사니즘과 잘사니즘의 국가로 나아가는 길에 지금 나서면 수십 년 후 목적지에 다다른다. 그래서 어디로 가고 있는지가 중요하다.

돌봄에는 당연히 돌보는 이들의 부담이 따른다. 돌봄의 책임을 어떻게 나눌 것인지에 대해 지금 당장 방향을 제시해야 한다. 돌봄받을 권리보장, 일자리 전략, 중장기 재정 마련이 매우 중요한 과업이다. 모두가 함께 부담을 지기 위해서, 모두의 돌봄권을 지원해야 하며, 노동시장에서의 지위나 성별 차별에 따른 돌봄 책임의 불평등이 나타나지 않도록 제도가 뒷받침해야 한다. 돌봄의 재원 마련 방식을 논해야 하며, 타인의 돌봄을 공동체에 대한 기여노동으로 인정하고, 공정한 계약에 따라 돌봄이 제공되어야 한다. 다시, 지금 당장, 늦지 않게 나서야 한다.

| 미주 |

1. 네 번째 국정목표인 ‘기본이 튼튼한 사회’란 ‘기본적 삶을 위한 소득·주거·의료·돌봄이 보장되고, 안전하고 존중받는 사회환경 속에서 모두가 창의적 문화를 누리며 각자의 가능성을 실현’하는 목표이다. 이 국정목표에는 총 8개의 세부전략이 제시되어 있고, 국정과제는 92번부터 108번까지 19개로 구성되어 있다. 국정과제 78번 ‘지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄’은 전략 2 ‘내 삶을 돌보는 복지’ 하의 국정과제다. ↩︎
2. 문재인 정부 시절 지역사회통합돌봄(커뮤니티케어) 선도사업은 16개 지방자치단체에서 시행하여 각 년도 158~181억 원 수준으로 국비를 집행하였다. ↩︎
3. 노인 돌봄의 경우, 사회보험인 노인장기요양보험 급여비는 2024년 기준 16.1조 원이다. 2025년 기준 노인장기요양보험에 대한 국고보조금이 2.5조 원, 그리고 노인맞춤돌봄서비스가 5.3천억 원이다. 장애인 돌봄의 경우 장애인활동지원 국고보조금이 2.5조 원, 발달장애인 지원 4천억 원, 장애인일자리지원과 장애아동가족지원이 각각 2.3천억 원이다. 아동의 경우 영유아보육료지원 3.2조 원, 보육교직원 인건비 1.9조 원과 더불어 돌봄에 대한 현금수당인 부모급여 2.1조 원과 아동수당 1.9조 원이 편성되어 있다. ↩︎
4. 보건복지부 보도자료, 2025.7.31일 자. ↩︎